【載せきれなかった話】「広島、豪雨被災地を支えた「臨時バス」の舞台裏」に載せきれなかった災害時BRTの舞台裏

はじめに

西日本豪雨から1年ということでこの度「広島、豪雨被災地を支えた「臨時バス」の舞台裏」という記事を東洋経済オンラインで掲載させていただきました。

広島、豪雨被災地を支えた「臨時バス」の舞台裏 | ローカル線・公共交通

中国地方を中心に甚大な被害をもたらした西日本豪雨から、この7月で1年が経った。豪雨災害による鉄道の不通は、地域の通勤・通学に大きな影響を及ぼした。中でも広島市と呉市の間、約30kmは移動の需要が多く、鉄道…

原稿執筆にあたっては呉工業高等専門学校神田佑亮教授、東京大学生産技術研究所の伊藤昌毅特任講師、ヴァル研究所の諸星賢治さんの3名に多大なるご協力をいただきました。皆さん「この災害時BRTの記録は残して欲しい」ということで話だけでなく画像提供などもいただきまして、大変感謝しております。

さて、そんな皆様のご協力でできあがった記事を東洋経済オンラインで公開させていただきましたが、実は1本あたりの字数の目安というものがあります。今回は編集の方にかなり頑張っていただき、5000字オーバーにしていただきましたが、草稿では1万字でした。そのため、内容として載せきれなかった部分もありますので、本記事でいくつかの項目に分割して書いていきたいと思います。

1.災害時BRT前の広島―呉間の状況

西日本豪雨により広島―呉間が寸断されたのが2018年7月6日から7日にかけてのこと。そして災害時BRTの開始は7月17日。この間に何があったのだろうか。

広島―呉間の地図(OpenStreetMapを基に鳴海行人作成 © OpenStreetMap contributors)

まず7月7日と8日は完全に広島―呉市街間は完全に船のみが足になっていた。9日に県道31号線(呉平谷線)の雨量規制解除で呉市焼山と呉市街地の間が開通し、一先ず通行路が確保できた。しかし途中経由する熊野町も甚大な被害を被っており、広島市からアクセスする県道は通行止め、並行する有料道路の広島熊野道路のみ通行可能で無料開放となった。

当然そうなると様々な目的をもった自動車交通が広島熊野道路や県道呉平谷線に集中することになる。中国新聞には次の様な記述がある。

「全長2.4キロの広島熊野道路は10日午前0時になっても、熊野町方面行きの車線に車列が並び、接続する海田大橋まで約7キロに及んだ。(中略)海田大橋具金から通行に約3~5時間を要する。管理する県道路公社によると、有料時の平日平均で約9千台だった1日交通量は8日に約2万5千台、9日に約3万2千台と急増している」中国新聞2018年7月11日31面『広島熊野道路で大渋滞』より引用)

ちなみにこのとき使えた路線バスは呉市街から焼山へ向かう焼山熊野苗代線(21系統)と熊野町から広島市街へ向かうバス系統の乗り継ぎ。21系統は焼山まで10~15分間隔。焼山地区の昭和市民センター西や一部便が向かう熊野営業所で乗り継げば、1時間に2本程度は使えるルートではあった。ただ、通常1時間半のところが10日は21系統だけで3時間、さらに焼山地区から広島市内で最大4時間。11日も呉から焼山経由で広島市内まで6時間かかっていた。

ちなみに海路の移動はどうだったか。広島-呉市街間は2つの移動方法がある。1つは広島から呉を経由し、松山へ向かう船に乗る方法、もう1つは広島から江田島市の小用港を経由し、呉へ向かう方法だ。前者は9日朝の広島行きで積み残しを出すほどの大混雑。後者は13日から運航する瀬戸内海汽船のホームページに乗り継ぎ時刻表が掲載された。

広島~江田島(小用)~呉の乗り継ぎ時刻表(瀬戸内海汽船のホームページより引用 http://setonaikaikisen.co.jp/news/archives/3321)

確かに、呉~江田島と江田島~広島は本数がそれぞれ多い。そうすると江田島経由で移動する人が多いのも腑に落ちる。ただ、金銭面では片道1610円(高速船利用)とかなり負担が重い。瀬戸内海汽船では広島~小用間の定期で広島~小用~呉を乗れるようにはしていたが、それでも通勤定期で1ヶ月3万4千円かかる。JR呉線ならば1ヶ月の通勤定期は1万4千740円(広島駅から呉駅)。相当の負担増だ。また、物流にはやはり陸路のアクセスは欠かせない。

こうなるとやはり陸路の復旧、さらにいえば国道31号線やJR呉線の復旧が急がれる。しかし、坂町水尻地区の土砂崩れは相当なものであった。まず国道の開通が急ピッチで進められた。
ここで国土交通省が驚きの手法で復旧させる。それがビーチにそって作られていた駐車場を活用するという方法である。国道31号線より海側かつ少しかさ上げされていた駐車場は土砂をどかせば通行できる状況だった。そこで駐車場に舗装や道路ペイントを行い、約680mの迂回路を作り、11日夜に仮復旧した。

そんな中で13日から広島電鉄の高速バスが「災害時臨時輸送バス」として運行を開始した。これは6時台から20時台の1日14往復。通常時に広島―呉間で走っている高速バス(クレアライン線)は6時台~23時台の68往復だったので、本数としては1/4。しかし、時間が読めない状況下にあってバスの運行をしていたのは地域公共交通を担う足としての矜持をみせたといえるだろう。災害時BRTではこの災害時臨時輸送バスは最終的に6時台から22時台の50往復まで増便した。
また、広島電鉄では災害時特設ページを設け、広島―呉の運行実績情報公開もかなり積極的に行われていた。こうした広島電鉄の取り組みはかなり評価されてもよいのではないだろうか。以下に西日本豪雨被災時の広島電鉄の取り組みについてまとめたPDFを掲載しておく。

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2.災害時BRTを考えた神田教授の実行力はどこからきているのか

7月17日からはじまった「災害時BRT」をはじめとした各取り組み。これらを考え、実行に移してきた呉工業高専の神田教授とはどんな人物なのだろうか。少しバックボーンを紹介したい。

神田教授は元々乗りもの好きで大学では交通における行動予測を研究していた。その中で、「モビリティ・マネジメント」に興味を持った。「モビリティ・マネジメント」とは次の様なものだ。

「当該の地域や都市を、「過度に自動車に頼る状態」から、「公共交通や徒歩などを含めた多様な交通手段を適度に(=かしこく)利用する状態」へと少しずつ変えていく一連の取り組みを意味するもの」(国土交通省パンフレットより引用)

その特徴としては

「「環境や健康などに配慮した交通行動を、大規模、かつ、個別的に呼びかけていくコミュニケーション施策」を中心として、ひとり一人の住民や、一つ一つの職場組織等に働きかけ、自発的な行動の転換を促していく点」(国土交通省パンフレットより引用)

である。

神田教授は大学卒業後に建設コンサルタントに就職、11年勤めたのちに京都大学の藤井聡教授の研究室に入る。藤井聡教授といえば安倍内閣が掲げた「国土強靱化」の原型となる考えを示し、2012年から6年にもわたり内閣官房参与を務めた研究者で、また「モビリティ・マネジメント」でもかなり有名な研究者だ。神田教授は藤井教授の下でモビリティ・マネジメントについて研究し、また行政との付き合い方を学んだ。このことは神田教授にとってとても大きかった。

災害時BRTや関連する施策は「誰に話をもっていくか」がその後のスピード感にかなり大きく作用している。そこを神田教授は「誰に話しをもっていけばいいか、かぎわけてやっていた」という。

つまり神田教授のこれまでの経験の積み重ねも災害時BRTを始めとした諸施策に対し、かなり大きく作用している。

3.災害時BRTアイディアの裏にあった過去の災害

災害時BRTのアイディアそのものの源泉にも触れておきたい。実は使っていない道路空間を活用した災害時交通の確保というのは初めてではない。
例えば、2009年8月の静岡県における最大震度6弱の地震で東名高速道路が通行止めになった際、当時開通前だった新東名高速道路の大井川橋を1日限定ではあるが通行可能にした。また2016年の熊本地震では、2016年4月に発生した熊本地震の際には九州自動車道植木IC~益城熊本空港IC間をバスや物資輸送用車両の通行を可能とした。災害時BRTはこのことにヒントを得たものだった。

災害時に行われた取り組みというのはこうして次の災害時でもアイディアが利用される。災害時BRTも今後どこかで利用される機会がきっとあるはずだ。

2009年に行われた新東名・大井川橋の開放(静岡県ホームページより引用 http://www.pref.shizuoka.jp/kensetsu/ke-210/new-tomei/hitsuyousei.html )

4.災害時BRTを後押しした県と警察

私が1年前に災害時BRT開始のニュースを見たときに最初に思ったことは「よく警察が許可を出したな」ということであった。交通で様々な取り組みを行うとき、警察との調整というのは相当大変だ。中には警察から許可が下りなかったために中途半端になったり、できなかったりした施策というのがあり、その例は数多く聞いている。

では災害時BRTの時はどうだったのか。裏を聞くと実はこんなことがあった。

「色々交通で手を打とうと思うと、道路行政側がいっても警察がダメだと言ってくることは多い。しかし今回は要素が2つ重なった。まず1つは広島県知事がどんな方法を使ってもいいからなんとか交通を確保しろと言っていたこともある。ただ、県庁側はどうやればいいか困っていた。そこに天応西ICでUターンをさせる話が出てきて、広島県も協力してくれることになった。もう1つは警察に道路から持ちかけた時に関所になりがちな警察が動いたこと。Uターン案を私が提案したことで道路側も道路上のUターンをOKしてくれるということになり、警察側から見るとむしろ話が進めやすくなった形になった」(神田教授)

なるほど、むしろ警察も災害時BRTをやりたかったといえよう。すると、神田教授の「学」という立場が行政と警察を橋渡ししたともいえる。

広島呉道路の呉インターから災害時BRT区間に入るバス(撮影:神田佑亮)

5.情報提供の舞台裏

さて、災害時BRTの開始やJR呉線代行バスのスタートで広島-呉間では輸送手段の充実化が図られた。ただ、系統は複雑化してしまう。すると次に情報の集約が必要となった。
実際、現地での案内はバスターミナルや駅にある紙ベースの案内がメインとなり、web上の案内は各事業者が事業者毎の情報を出している状態で、代行輸送の全体像を把握することは大変難しかった。それは東京大学の伊藤特任講師が現地入りした際に撮影された画像でもわかる。

そのために、災害時緊急輸送船や緊急時輸送バス(7月17日から7月20日まで運行)ははじめ、利用率が非常に低かった。中国新聞では次のように報道されている。

「江田島市の小用港を午前7時10分に出発して広島港へ向かう高速船和加には、17日朝、通勤・通学客120人が押しかける事態になった。定員96人の和加には乗り切れないため、はやしお(定員119人)を臨時に出し、分散させて運航した。この日は、この便を含め午前6~7時台の小用-広島の4便に計250人が乗船した。多くは呉港からの経由客という。この日運航を始めたJRの代行フェリー(定員500人)にはわずか70人しか乗車しなかったのとは対照的な結果になった。」(中国新聞2018年7月18日付け28面『「安心して広島に通える」』より引用)

「JR西日本広島支社(広島市東区)によると、午前9時15分までに計33本を運行。同支社と広島県は乗車人数を千~2千人と想定していたが、乗客は計約500人にとどまった。」(中国新聞2018年7月18日付け32面『特例バス・フェリー始動』より引用)

7月19日付けの中国新聞でも緊急輸送船や緊急輸送バスの利用が伸びていないことが報じられている。

おそらくこれは当時、情報がうまく行きわたっていなかったことを示している。要因としては、災害時臨時輸送バス・緊急輸送バス・船舶情報がバラバラに情報提供されていたことに起因する。この後に運行されたJR呉線代行輸送バスも情報の粒度は荒かった。

こうした状況下だと人々の公共交通利用率も低下するし、外から来る人(ボランティアなど)もアクセスしづらく、「まだ呉は行ってはいけなさそうだ」となり、復興の足かせにもなりかねない。そこで情報整備は重要であった。だからこそ、神田教授ははじめ経路検索サービスへの代行バスダイヤの掲載を目指したのだ。

まず情報提供のレベル分けをし、できるところをやることとし、そのために情報をまとめて見られるようなHP作成を進めることに決めた。そこで鉄道・バスや船の運行情報を集約し案内するwebページを広島県バス協会のwebサイト内に8月10日に開設する。経路検索サービスからはこのページへのリンクを貼ってもらい、総合案内webページからは呉市交通政策課のwebサイト、広電バスの時刻表と実際の実績時分の情報ページ、JR代行輸送バスの走行位置情報などにアクセスできるようにし、情報が欲しい人に対し導線を作った。

広島-呉間における公共交通の情報提供の導線イメージ(伊藤昌毅特任講師のスライドから引用)

続いて行ったのはバスロケーションシステムの展開だ。

特に呉線の代行バスは各停便にはバスロケーションシステム実装の必要性があると判断された。なぜなら、途中バス停の時刻は公開されていなかったことで、途中バス停の利用者はいつバス停にいっていいかわからない状況にあった。ちなみに広島県で普及しているバスロケーションシステム「BUSit」というものがあったが、臨時ダイヤで運行していること、代行バスそのものが全国各地に応援を要請して走らせていることがあり、対応ができなかった。

そこでバスロケーションシステムを構築するということになったのだが、そもそもの話として短期間のバスロケーションシステムの設置は大変難しい。なぜなら様々な情報を載せているからだ。ざっと上げても「バスが営業中か回送か」、「バスの行先はどこか」、「バスが運行している向きはどちら方面か」、「計画ダイヤからの遅れは何分か」、「バス車両の情報」といったものがある。更に専用アプリの開発まで入れば多額の資金もかかる。

ではなぜ今回のバスロケーションシステムは2週間で設置できたか。それはシンプルな作りにしたからだ。

まず、システム構築にあたって今回のサービスの対象である「JR呉線代行バス各停便」の状況に即し、表示する情報を整理した。代行バスは途中停留所の時刻は載っていない。そのため、遅れ情報というものが作成できない。それならば、「どこへ行く」バスが「どこにいる」という情報がわかればいい。そこで、方向をアイコンの色で識別、更に行先を表示し、地図上にバスの走行位置とバス停位置のみを表示するものとした。そしてバスに積み込む位置情報端末は坂方面のものと呉方面のものを分けた。端末は始発バス停で積み込み、終点バス停で回収するオペレーションとした。

こうした情報の取捨選択やオペレーションの成果もあって、お盆休みを挟んで2週間でバスロケーションシステムを展開することができたというわけだ。

実際に運用されていたバスロケーションシステムの表示画面(ヴァル研究所諸星賢治氏提供)

このバスロケーションシステムの展開には岐阜県中津川市でのバスロケーションシステム整備の事例が役に立っているという。以下に参考資料を載せておく。

6.いつおきるかわからない次の災害に向けて

最後に、神田教授が一連の動きを振り返って語ったポイントに関して補足したいことを3つ載せておく。

  1. 72時間の作戦立案について
    情報収集と作戦立案を72時間でやっておきたい、と語る神田教授であったが、今後は次の様な要素も72時間の中には入れていきたいという。
    「今回できなかったが、学校や仕事を休ませることで動く人の需要をコントロールする作戦の立案はしたかった。今回はやりたくても調整するためのネットワークが無かった。しかし、携帯データとかから日頃の人の移動の需要はわかる。今後は移動の需要をコントロールする作戦を立てることも72時間のうちに入れていけるようにしたい」(神田教授)
  2. 情報提供について
    今回の広島-呉間の事例では公共交通の運行情報をまとめるサイトの構築と一部バス便へのバスロケーションシステム実装が図られた。しかし、今後は経路検索サービスへの反映はしたいようだ。
    「我々が直接、いま国交省がやっているオープンデータ化で使われている標準的なバス情報フォーマット(GTFS-JP)で作られたデータに触れたとすれば、例えば検索アプリやグーグルマップに反映されたかもしれないという考え方もある。いまは代替交通や臨時輸送の情報があっても事業者毎にバラバラに情報が出る。究極はスマートフォンで代替交通や臨時輸送も全て検索できるようにして、災害時にも普段使っているツールが使えるところまではもっていきたい」(神田教授)
    こうした思いからいま神田教授は人作りも進めているという。
    「いま直接公共交通のデータをつくる方法を得て、学生にも伝えている。今後災害起こっても、学生が自分たちでデータを作ることができる」(神田教授)
  3. 財源手当について
    財源手当の重要性について、東洋経済オンラインの記事では警備員費の話だけであったが、神田教授は次の様にも語った。
    「きちんと枠組みがないと、何かしたくても誰があとでこのお金を精算するのかと突っつかれることになってしまうため、不安でできない。もちろん、お金を出さないのが悪いということではない。運輸事業者は運行が止まるのでキャッシュの入りが止まるから不安になる。お金の手当の枠組みがないからできなくなってしまう」(神田教授)
    また、後半で紹介したバスロケーションシステムの構築は協力事業者の持ち出しで行われた。これについては「今回はボランティアベースでやったが、何度もできるものではない」(ヴァル研究所・諸星賢治氏)という声もある。お金の問題で動きが止まってしまうことはとてももったいない。おそらく費用対効果としては復旧工事に比べれば少ない額で多くの効用を得られるのが災害時の公共交通の手当だ。ゆえに財源確保は重要といえよう。

おわりに

ここまで東洋経済オンラインに載せきれなかった災害時BRTの舞台裏について、書かせていただきました。今回は「プランニング」の側からの話が中心でした。本当はJR呉線代行輸送バスで大活躍した西日本のバス会社の活躍など「現場」の話も載せていきたいのですが、これはいずれ別の機会に取材をしたいと考えています。

また今後もwebメディアや雑誌などで書ききれなかった部分や取材記録・まちの訪問記など当ブログで随時発信していきたいと思います。更新情報はTwitterFacebookにて発信しておりますので、興味のある方はフォローしていただければと思います。

それでは最後に付録として災害時BRTが行われている際の輸送体系とその前後の動きを追う表をつくったので公開させていただきます。

長々とした文章でしたが、お付き合いいただきありがとうございました。

付録1.災害時BRT実行時、輸送体系はどうだったか、時系列で追う

付録2.災害時BRT前後の動きを時系列で追う

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